sábado, 18 de junio de 2016

Una Constitución a medias (por Pedro J. Sánchez Gómez*)

La Constitución de 1978 ha devenido disfuncional porque en su desarrollo se optó por no reconocer la verdadera constitución territorial del país. Con el paso del tiempo se ha convertido en un extraño agregado con elementos confederales (el encaje del País Vasco y Navarra), federales (con distintos matices en cada caso, Cataluña, Andalucía, Galicia, la Comunidad Valenciana y los archipiélagos), autonómicos (Asturias y Extremadura) y autonómicos por obligación (las cinco comunidades castellanas)




¿Es posible solucionar el problema catalán, y otros desafíos territoriales, dentro del marco de constitución de 1978? Muchos pensamos que sí, bien que por medio de una reforma de la misma. Otros, como el catedrático de derecho constitucional Javier Pérez-Royo, no lo ven tan claro. Pérez-Royo expuso bien su postura en un artículo breve de hace un par de años (Conflicto sin solución. El Periódico, 13/IX/2014). Puesto que la cuestión no es menos acuciante hoy que hace dos años, creo que es necesario mostrar la fragilidad de la forma de razonar del constitucionalista sevillano.
En su artículo, Pérez Royo sostenía que la constitución de 1978, el tejado bajo el que podría encontrarse una solución negociada al conflicto catalán, está tan deteriorada que ha dejado de cumplir su función. Con lo cual, concluía, nos dirigimos a un “escenario de enfrentamiento sin reglas, incomparablemente más peligroso que el que se está viviendo entre Escocia e Inglaterra”. Para sostener su tesis, Pérez Royo empleaba una idea interesante, la de la constitución territorial. Resumiendo, venía a decir que al texto constitucional se le han ido sumando con los años una serie de pactos (tomo el término de su artículo) entre el Estado y las distintas comunidades autónomas, refrendados tanto por el Parlamento como por los votantes de cada comunidad en referéndum. Estos pactos, plasmados en los estatutos de autonomía de cada comunidad, tienen para Pérez Royo un valor constituyente, y conforman lo que él llama la constitución territorial.
Para Pérez Royo la sentencia del año 2010 del Tribunal Constitucional sobre el estatuto de autonomía catalán supuso la ruptura del pacto entre Cataluña y el Estado. Como consecuencia, la constitución territorial quedó impugnada, y con ella toda la constitución española. En definitiva, la Constitución está derogada de facto por la falta de lealtad de una de las partes que la suscribió.
La postura de Pérez Royo, tal y como la expresa en su breve artículo, me parece muy débil. En concreto, pasa por alto el hecho de que los pactos territoriales a los que alude se han celebrado dentro del marco de la Constitución. Sin el texto constitucional ni siquiera se hubieran elaborado los distintos estatutos de autonomía. Pretender que la sentencia del TC impugna la Constitución en su conjunto es como decir que la anulación de un contrato por un juez invalida el Código Civil. Pero hay más. Para Pérez Royo el carácter constituyente de los estatutos de autonomía deriva, al menos en parte, de su ratificación en referéndum por los ciudadanos. Pues bien, se le escapa que muchos estatutos jamás fueron aprobados en referéndum. ¿Son menos constituyentes estos estatutos que los que sí fueron refrendados en las urnas?
Pero centrémonos en las consecuencias de la postura de Pérez Royo. Si le siguiésemos, habría que admitir que la distribución territorial es revisable, incluso reversible, porque los pactos, por definición, lo son. ¿Qué pasa si mañana una provincia decide en referéndum separarse de su comunidad autónoma para unirse a otra? ¿Y por qué detener este proceso en la provincia; no puede tener esta capacidad de decisión una comarca, o incluso un municipio? ¿Y así las cosas, cómo puede ser que una sola sentencia enmendando un estatuto invalide por completo, y para siempre, una constitución inestable por definición?
Como digo, las ideas de Pérez Royo me parecen muy flojas, y creo que responden, más que a un análisis serio, a las contorsiones intelectuales a las que se ven forzados muchos españoles cuando intentan mantener abiertos los canales de comunicación con el independentismo. Además, rezuman el complejo de culpa hacia las nacionalidades históricas que padecen muchos progresistas españoles que vivieron la dictadura de Franco. Por mi parte, tal vez porque pertenezco a una generación posterior, no me siento responsable de ningún agravio histórico hacia catalanes y vascos. Todo lo contrario. Lo que he vivido ha sido un intento muy serio de incorporar a estas naciones (no me importa emplear el término) al proyecto de España. Con esta perspectiva, mi visión de las cosas es muy diferente a la de Pérez Royo.
De entrada, estoy de acuerdo con que España tiene una constitución territorial, aunque en un sentido completamente distinto al que le da Pérez Royo. Yo me refiero a que nuestro país está recorrido por unas fronteras internas que separan territorios en base a su historia, su cultura y su geografía. Estas separaciones son independientes de la trascendencia política que se les quiera dar. Aragón y Castilla seguirían siendo regiones diferentes aun cuando ni castellanos ni aragoneses mostrasen el menor interés en hacer valer políticamente esta diferencia. Pues bien, obviamente, esta constitución territorial sí que es previa a cualquier ley: sería absurdo decidir por decreto que, por ejemplo, Madrid sea una provincia gallega. El texto constitucional ha de recoger la constitución territorial si no quiere convertirse en una ley disfuncional, o directamente injusta. Creo que Pérez Royo estaría de acuerdo conmigo hasta aquí. Es más, sospecho que su extraña historia de pactos constituyentes no es sino un intento poco afortunado de dar una forma legal al hecho de que España no es territorialmente homogénea. Para mí la cosa es mucho más fácil. Si el texto constitucional se adapta a las particularidades históricas y culturales del país, la constitución territorial queda automáticamente incluida en la carta magna. De este modo no tiene sentido establecer una dicotomía entre constitución política y constitución territorial. La cuestión, entonces, es si la constitución de 1978 cumple con el requisito de captar adecuadamente la estructura territorial del país.
Mi respuesta es que pudiera haberlo hecho, pero que de hecho no lo hace. Me explico. Los únicos territorios históricos que están recogidos explícitamente en la Constitución son el País Vasco y Navarra. Todos los demás han obtenido su reconocimiento del título VIII de la Constitución. Pero este es tan abierto que su desarrollo ha tenido mucho de esos pactos a los que tanto valor da Pérez Royo. Pues bien, de este proceso, y por razones que sería interesante estudiar, ha resultado un mapa autonómico que reproduce la constitución territorial con una sola, y muy grave, excepción. Me refiero a Castilla.
Castilla ha quedado troceada en cinco comunidades autónomas con poca, o ninguna, personalidad histórica y cultural. En definitiva, en su desarrollo la constitución de 1978 ha dejado de reflejar la constitución territorial de España.
Me parece increíble que las consecuencias de este hecho, siendo tan evidentes, hayan recibido tan poca atención. Por un lado, el sistema autonómico en su conjunto queda deslegitimado por la presencia de comunidades como la de Madrid. No les falta razón a muchos catalanes o vascos cuando rechazan ser puestos en posición de igualdad con cada una de las comunidades castellanas. Por otro lado, y quizás como consecuencia de lo anterior, las comunidades históricas siempre han buscado, y muy a menudo han logrado, una bilateralidad en su trato con el Estado. En el caso vasco esto está recogido explícitamente, pero Cataluña siempre ha intentado forzar la Constitución en este sentido. El Estatut de 2006 no es sino el ejemplo más claro de esto.
En definitiva, sostengo la Constitución de 1978 ha devenido disfuncional porque en su desarrollo se optó por no reconocer la verdadera constitución territorial del país. Con el paso del tiempo se ha convertido en un extraño agregado con elementos confederales (el encaje del País Vasco y Navarra), federales (con distintos matices en cada caso, Cataluña, Andalucía, Galicia, la Comunidad Valenciana y los archipiélagos), autonómicos (Asturias y Extremadura, bastante menos Murcia y las ciudades autónomas) y autonómicos por obligación (las cinco comunidades castellanas). Interpretar este galimatías como el feliz resultado del pactismo entre territorios es una concesión a la mística nacionalista más rancia, pero ya he hablado más arriba de sentimientos de culpa y de papanatismo de izquierdas.

Francamente, da la impresión de que lo único que le interesa a Pérez Royo es dar una cobertura teórica al desafío de los independentistas catalanes. En mi opinión, esta postura es tan desafortunada como su opuesta, la de emplear el texto constitucional para taparse los ojos, taponarse los oídos y cubrirse la boca. De hecho, creo que ambas posiciones derivan de un mismo problema de perspectiva: la obsesión por Cataluña y el olvido del resto del país.
Es perentorio hacer que la constitución política refleje adecuadamente la constitución territorial. Creo además que el proceso de aprobación de un texto constitucional reformado sería el momento óptimo para plantear un referéndum de secesión de Cataluña y el País Vasco. Con todo, no se trata de hacer una constitución para aplacar a los independentistas catalanes y vascos. Creo que esa actitud, de hecho, no solo no solucionaría el problema, sino que lo alimentaría. Repetiríamos lo que ocurrió con el estatuto de 2006, pero a una escala mucho mayor.

Centrémonos en nosotros. Hagamos una constitución para que los que sí queremos estar en España estemos cómodos. Y desde esa comodidad enfrentemos los problemas que vayan surgiendo.

*PEDRO J. SÁNCHEZ GÓMEZ ES PROFESOR DEL DEPARTAMENTO DE DIDÁCTICAS DE LAS CIENCIAS EXPERIMENTALES DE LA UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID